Взгляд	8/10/2007

Что делать? // Государственная Дума // Не только думать, но и управлять

Владимир Гельман*

Представим себе гипотетическую картину. После думских выборов 2 декабря 2007 года вновь избранные депутаты разъехались на горнолыжные курорты. Зал заседаний на Охотном ряду заполнили их помощники, которые по первому указанию из Кремля без всяких обсуждений законопроектов безмолвно нажимают на кнопки для голосования вместо своих начальников.

"Такой парламент нам не нужен"

Довольны и сами депутаты, и чиновники администрации президента, и менеджеры СМИ, упразднившие за ненадобностью парламентских корреспондентов. Да и избирателям особо не о чем сожалеть - все равно от Государственной думы в стране ничего не зависит.

Эта утопия (или антиутопия) лишь демонстрирует доведение до логического конца развития российского парламентаризма. Такое положение дел заложила российская Конституция 1993 года, призванная отомстить новому парламенту за жесткое противостояние Съезда народных депутатов с президентом и правительством, завершившееся танковым штурмом Белого дома. Президент получил право распускать Думу по своему усмотрению практически в любой момент и мог накладывать вето на любые законопроекты, принятые парламентом.
На первых порах Дума служила трибуной для оппозиции разных цветов, ставившей неудобные вопросы перед Кремлем и порой вынуждавшей его к компромиссу. Но с воцарением на Охотном ряду "партии власти" Борис Грызлов провозгласил, что парламент - не место для дискуссий, и уходящий в прошлое состав думцев запомнился избирателям, пожалуй, лишь печально знаменитым 122-м законом, следствием которого стала кампания по "монетизации льгот".

История с монетизацией - весьма поучительный пример бездействия парламента, которое обернулось провалом реформ в социальной сфере. Казалось бы, "Единая Россия", обладая парламентским большинством и имея в составе правительства нескольких своих членов, могла добиться пересмотра как основных параметров злополучного 122-го закона, так и механизмов его введения в действие. На деле случилось прямо противоположное: явно "сырой" законопроект под давлением администрации президента был принят Думой без серьезного обсуждения голосами послушных думских единороссов, которые, хоть и выражали в кулуарах свое неудовольствие, никак не влияли на итоговое решение. Да и позднее, когда, казалось, лишь ленивый не требовал отставки министра Зурабова, единороссы вновь уклонились от вынесения ему вотума недоверия, и он занимал свой пост до тех пор, пока в отставку по решению главы государства не ушел весь кабинет министров.
Можно сколько угодно упрекать "партию власти" в пренебрежении мнением избирателей, но формально думское большинство здесь упрекнуть не в чем. По Конституции, состав правительства и его политический курс определяет президент страны, и учитывать или нет мнение парламента - зависит от его доброй воли. Дума может заблокировать законопроект, предложенный исполнительной властью (что зачастую происходило в 1996-1999 годах, когда большинство мандатов было у КПРФ и ее союзников), но не в состоянии навязать свою волю президенту и кабинету министров.

Такая конструкция изначально была призвана оградить курс правительства от популистских устремлений депутатов. Но в результате вместе с водой выплеснули и ребенка: перестав быть "тормозом на пути реформ" (в чем неоднократно и не без оснований обвиняли Думу в 90-е годы), парламент не смог выступать и в качестве "защиты от дурака". Но если вся деятельность Думы сводится лишь к бездумной штамповке кремлевских законопроектов, то, перефразируя известное высказывание Николая Озерова, "такой парламент нам не нужен".

Кабинет думского большинства

История парламентаризма многих стран мира - это история ограничения исполнительной власти. Начало положила Англия, где парламент в XVII веке смог обуздать расходы короны, установив рамки налогообложения и ограничив бюджет. Затем пришло время подотчетности правительств, депутатских запросов и парламентских расследований. Механизмы контроля носят как партийный характер, так и сугубо бюрократический.
В России же эти механизмы остаются на бумаге: на деле в 2000-е годы они стали не инструментом парламентского контроля над правительством, а средством контроля президентской администрации над депутатским корпусом. Но значит ли это, что российский парламент обречен на безвластие и беспомощность?

Многие критики нынешнего политического устройства России предлагают радикальное решение - изменить Конституцию страны, отобрав в пользу парламента часть президентских полномочий. Но сделать Думу полноценным властным органом вполне возможно и в рамках нынешней Конституции. Она отнюдь не запрещает и формировать правительство на основе парламентского большинства, и назначать министров по представлению думских партий, и проводить настоящие депутатские расследования (вместо того фарса, которым обернулась недавняя деятельность парламентской комиссии по Беслану), и, наконец, вынуждать Кремль выполнять принятые Думой решения.
Все это уже было в недавней российской истории: вскоре после финансового кризиса 1998 года Борис Ельцин вынужден был назначить на пост премьер-министра кандидатуру Евгения Примакова, согласованную думскими фракциями, а в его кабинете нашлось место политикам из различных партий - от "яблочника" Михаила Задорнова до Сергея Калашникова из ЛДПР. В том, что именно при кабинете Примакова страна смогла переломить последствия дефолта и начать движение к экономическому росту, была и немалая заслуга Думы: парламентские партии, получив реальные рычаги влияния на политический курс, проявили себя вполне успешно.

Кабинет думского большинства, проработавший девять месяцев, в конце концов, пал жертвой именно собственного успеха: Примаков был отправлен в отставку, когда стал настолько популярен, что оказался самым сильным из возможных кандидатов на пост президента.
О необходимости усиления власти парламента говорили и лидеры "Единой России", неоднократно предлагавшие создать правительство, подотчетное Думе. Пока эти идеи всякий раз наталкивались на жесткое "нет" со стороны Кремля. Но нельзя исключить, что они окажутся востребованы после очередных думских и президентских выборов.

На пути к парламентаризму?

Государственная дума, помимо более активного влияния на принятие законов, состав и курс кабинета министров, способна обрести и иные рычаги власти. К ним относятся прежде всего информационные - но не в форме цензуры, а, напротив, в форме гласности. Если Думе удастся, по образцу американского конгресса, сделать открытые парламентские слушания механизмом публичной подотчетности чиновников, а предоставление депутатам неполной и недостоверной информации будет преследоваться по закону (подобно американскому закону "О неуважении к Конгрессу"), то авторитет палаты в глазах избирателей (сегодня, прямо скажем, невысокий) может заметно вырасти.

Но депутатский корпус станет по-настоящему влиятельным, если поставит под парламентский контроль наиболее закрытые для общества сферы политики - принятие решений в сфере обороны, безопасности и международных отношений. Возможно, если генералам и адмиралам придется отвечать за свои провалы не только перед главой государства в чине полковника, но и перед штатским парламентом, в стране станет меньше событий, подобных аварии "Курска" или терактам на Дубровке и в Беслане.
Парадоксальным образом в усилении власти Думы заинтересована и немалая часть российского политического класса, несмотря на его полную лояльность нынешнему главе государства. Президентские режимы - это "игра с нулевой суммой": каждая смена главы государства может вести к радикальному изменению расстановки сил в элите, если не к полной перетряске ее состава. Об этом говорят опыт и ельцинской, и путинской России, а также те мучения, которые испытывает страна накануне вновь ожидаемой смены власти в Кремле.

Сильный парламент открывает элите куда больше возможностей для политических маневров и снижает риски полного поражения той или иной группировки. Неудивительно, что даже ряд авторитарных государств Азии предпочитал сильный парламент самовластию президентов, а совсем недавно сходным образом поступил постсоветский Казахстан, где была радикально изменена Конституция страны. Последует ли этим путем и российская элита - покажут ближайшие годы.

-----

* - Гельман Владимир Яковлевич - кандидат политических наук, профессор Европейского университета в СПб.

Назад

Наверх